Locazioni brevi, incostituzionali le norme di Emilia-Romagna e Puglia: i limiti delle Regioni
Aggiornamento: 6 giorni fa
Le sentenze della Corte Costituzionale 163 e 164/2026 stabiliscono che le regioni non possono regolare gli affitti brevi con strumenti sproporzionati o aggiungendo passaggi a quelli fissati dallo Stato.
Con la legge regionale Emilia-Romagna approvata a dicembre 2025, per continuare ad affittare anche solo per una notte l'anno sarebbe servito un cambio di destinazione d'uso, con SCIA in Comune. In Puglia, invece, per ottenere il codice nazionale (CIN) bisognava prima passare dalla piattaforma regionale e ottenere il codice regionale (CIR).
Entrambi i meccanismi sono stati dichiarati incostituzionali dalla Corte costituzionale.
In due righe
Emilia-Romagna (sent. 164/2026). Cadono gli artt. 4 e 5 della l.r. 10/2025: la nuova destinazione d'uso urbanistica "locazione breve" e i poteri dei Comuni costruiti su di essa. La Corte conferma però che la Regione aveva competenza a intervenire: il problema è il come, non il se.
Puglia (sent. 163/2026). Cade la regola che rendeva il CIR "propedeutico" al CIN, e cade l'inciso che salvava le "limitazioni" comunali ai cambi d'uso. Il codice regionale può esistere, ma non può diventare una condizione per quello nazionale.
Il filo che lega le due pronunce è una distinzione già tracciata dalla stessa Corte nella primavera 2026: quella tra condizioni e limitazioni.
Le due leggi in gioco
Emilia-Romagna: una nuova destinazione d'uso
La l.r. 19 dicembre 2025, n. 10 è una legge dedicata interamente alle locazioni brevi, cioè ai contratti fino a 30 giorni come definiti dall'art. 4 del d.l. 50/2017. Le sue due norme centrali erano queste.
Art. 4. Dentro la categoria turistico-ricettiva crea una destinazione d'uso urbanistica autonoma, chiamata "locazione breve". Passare da residenziale a "locazione breve" diventa un cambio d'uso rilevante: serve la SCIA se non ci sono opere, altrimenti il titolo richiesto per i lavori.
Art. 5. Consente ai Comuni di individuare ambiti in cui questa destinazione è ammessa o sottoposta a "specifiche condizioni". Gli esempi sono quattro: una percentuale massima di unità per ambito, limiti agli interventi edilizi collegati, requisiti dimensionali ulteriori, dotazioni territoriali da realizzare.
La legge si applicava a tutte le unità destinate alla locazione breve dopo la sua entrata in vigore, gestite o no in forma d'impresa. Come nota la stessa Corte, è una scelta che non trova riscontro nella legislazione delle altre Regioni.
Puglia: due articoli dentro una legge omnibus
La l.r. 29 settembre 2025, n. 15 è una legge sul riconoscimento di debiti fuori bilancio "e disposizioni diverse". Le norme che riguardano gli affitti brevi sono due.
Art. 5, comma 1, lett. b). Riscrive l'art. 10-ter della l.r. 49/2017: il CIR è attribuito dopo la registrazione sulla piattaforma regionale ed è "propedeutico" all'ottenimento del CIN.
Art. 11, comma 1, lett. d). Aggiunge un comma 5-bis all'art. 4 della l.r. 48/2017 sui cambi di destinazione d'uso. Le semplificazioni del Salva Casa prevalgono sui piani urbanistici già approvati, "fatte salve le limitazioni" che i piani possono stabilire.
Questa seconda norma non riguarda solo gli affitti brevi, ma tutti i cambi d'uso. Interessa chi affitta perché il passaggio da residenziale a turistico-ricettivo passa proprio di qui.
La chiave di lettura: condizioni vs. limitazioni
Il Salva Casa (d.l. 69/2024) ha riscritto l'art. 23-ter del Testo unico edilizia (d.P.R. 380/2001) e, oggi, il cambio d'uso di una singola unità è "sempre consentito" all'interno della stessa categoria (comma 1-bis). Lo è anche tra residenziale, turistico-ricettivo, produttivo-direzionale e commerciale nelle zone A, B e C (commi 1-ter e 1-quater). In entrambi i casi resta ferma la possibilità per i piani comunali di fissare "specifiche condizioni".
Con la sentenza 61/2026 (sulla legge toscana 51/2025) la Corte ha chiarito che "condizioni" non vuol dire "qualsiasi restrizione":
Condizioni: misure specifiche e non ostative, che si applicano in modo oggettivo all'intero territorio comunale. Sono un meccanismo di flessibilità. L'esempio della Corte è consentire il cambio d'uso solo se conforme all'uso prevalente nell'edificio.
Limitazioni: un concetto più ampio e invasivo, con un'incidenza più intensa sulla proprietà. L'esempio della Corte è impedire il cambio d'uso di interi immobili in determinate porzioni di territorio, oppure lasciare all'amministrazione una discrezionalità molto estesa.
Per questo nella legge toscana le parole "e limitazioni" sono state eliminate: non sono una semplice endiadi, ma attribuiscono ai Comuni un potere più incisivo di quello consentito dalla norma statale. Le due sentenze di ottobre usano questa distinzione in modo diverso:
La 163 la applica in modo diretto. L'inciso pugliese "fatte salve le limitazioni di cui al comma 5" ha lo stesso contenuto della norma toscana e viene eliminato, solo quello.
La 164 la usa in positivo. La censura dello Stato fondata sull'art. 23-ter resta assorbita, perché gli artt. 4 e 5 cadono per altre ragioni. In un passaggio di principio (punto 8.1) la Corte afferma però che il contingentamento delle locazioni turistiche in certe zone è compatibile con l'art. 23-ter, perché non è un divieto assoluto. Il contingentamento consiste nel fissare un rapporto massimo tra unità in affitto breve e unità residenziali. La Corte richiama sul punto anche la relazione tecnica al Salva Casa e la circolare del Ministero delle infrastrutture, che parlano di "misure di contingentamento".
C'è anche un altro aspetto. La sent. 61/2026 descrive le condizioni come misure "che riguardano in modo oggettivo l'intero territorio comunale". Tra i suoi esempi di limitazione indica proprio i vincoli per "frazioni di territorio". La 164 ammette un tetto percentuale per ambiti solo perché non è un divieto assoluto. Ne segue che una misura comunale che di fatto impedisce la locazione breve in una zona resta una limitazione, anche se viene chiamata "condizione", e come tale è contestabile.
I precedenti che le due sentenze presuppongono
Le due sentenze si innestano su tre precedenti. La sentenza 94/2024 (Valle d'Aosta) ha ritenuto legittimo il passaggio ad "abitazione temporanea" solo oltre i 180 giorni annui di locazione turistica. La 186/2025 (Testo unico del turismo toscano) ha fatto salvi il potere dei Comuni ad alta densità turistica di limitare per zone gli affitti brevi e la destinazione turistico-ricettiva imposta all'extra-alberghiero, che in Toscana deve essere gestito in forma d'impresa. La 61/2026, infine, ha circoscritto i poteri comunali alle sole "condizioni" e ha stabilito che le semplificazioni del Salva Casa si applicano subito, senza attendere l'adeguamento dei piani.
Cosa hanno in comune
Avere la competenza non basta a salvare una legge. Nella 164 la Corte riconosce che urbanistica e turismo sono materie regionali, ma le norme cadono comunque, perché sproporzionate e discriminatorie verso chi affitta a breve. Nella 163 la Corte esclude che il codice regionale possa diventare una condizione per ottenere quello nazionale.
Cade ciò che aggiunge un livello al quadro statale. In Emilia-Romagna era un cambio d'uso generalizzato per chiunque affitti a breve; in Puglia era un passaggio obbligato (il CIR) prima del CIN, e la salvezza di "limitazioni" che la legge statale non prevede. In entrambi i casi l'operatore si trovava un adempimento in più rispetto a chi opera in altre Regioni.
Il parametro di riferimento è lo stesso. Il Salva Casa e l'art. 23-ter del Testo unico edilizia sono al centro di entrambe le sentenze, e la 61/2026 è l'unico precedente citato da tutte e due.
Gli interventi sono mirati. Nessuna delle due sentenze travolge la legge regionale nel suo complesso: in Emilia-Romagna restano formalmente in vigore le norme non impugnate, mentre in Puglia, per quanto riguarda gli affitti brevi, cadono una disposizione e un inciso di una riga. Le altre due norme pugliesi annullate dalla sentenza 163 riguardano le derivazioni d'acqua.
Dove si separano
La concorrenza: stesso argomento, esiti opposti
La differenza più interessante riguarda la "tutela della concorrenza", materia esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e, Cost.).
Nella 164 l'argomento non regge. Lo Stato sosteneva che il cambio d'uso obbligatorio fosse una restrizione all'accesso al mercato e un "regime di autorizzazione" ai sensi della direttiva servizi. La Corte risponde che le Regioni hanno da sempre competenza sui cambi di destinazione d'uso (art. 10, comma 2, Testo unico edilizia), e ricorda poi che già la 186/2025 ha ammesso misure regionali che ostacolano l'accesso al mercato, comprese le autorizzazioni, nei limiti consentiti dalla direttiva.
Nella 163 l'argomento è decisivo. Fissare le condizioni di accesso al mercato spetta allo Stato, e l'uniformità è "un bene in sé" (sent. 283/2009). Il CIN è stato istituito dall'art. 13-ter del d.l. 145/2023 dichiaratamente anche per tutelare la concorrenza, ma rendere il CIR propedeutico significa aggiungere un onere a carico degli operatori pugliesi.
Una lettura possibile è questa: la Regione può decidere dove e a quali condizioni un immobile può essere usato per affitti brevi, perché è governo del territorio. Non può invece modificare il meccanismo uniforme con cui lo Stato identifica gli operatori e li ammette al mercato. La Corte richiama sul punto la sentenza 179/2022 sulla banca dati nazionale, che riconosce allo Stato un ruolo di "mero coordinamento" dei dati regionali.
Il vizio: proporzionalità contro competenza
La 163 è una sentenza sulle competenze: la Puglia ha invaso materie dello Stato.
La 164 è una sentenza sulla ragionevolezza e proporzionalità (artt. 3 e 41 Cost.). L'Emilia-Romagna aveva la competenza, ma l'ha esercitata male. Il ragionamento della Corte sull'art. 4 si articola in tre passaggi.
Disparità con l'extra-alberghiero. In Emilia-Romagna affittacamere e case e appartamenti per vacanze devono essere gestiti in forma d'impresa, ma possono restare in destinazione residenziale (l.r. 16/2004, delibera di Giunta 802/2007). Imporre il cambio d'uso solo a chi fa locazione breve, anche sporadica e non imprenditoriale, crea una disparità che non persegue "alcun fine meritevole di protezione". Per la Corte la disparità resta irragionevole anche quando la locazione breve è gestita in forma d'impresa.
Nessuna soglia. L'obbligo scatta senza un limite minimo di utilizzo. Quindi non può essere giustificato con l'esigenza di allineare la destinazione urbanistica all'uso effettivo del bene. La Corte richiama per contrasto la legge della Valle d'Aosta (sent. 94/2024), che lega il cambio d'uso a un utilizzo turistico oltre 180 giorni l'anno. Una soglia simile esiste a Venezia, dove l'art. 37-bis del d.l. 50/2022 la fissa a 120 giorni: la sentenza non la cita, ma il confronto aiuta a capire la logica.
Misura regionale per un problema locale. L'overtourism colpisce zone circoscritte, mentre l'art. 4 vale su tutto il territorio regionale: è chiaramente sproporzionato.
L'art. 5 cade di conseguenza: il suo "baricentro" era la destinazione d'uso creata dall'art. 4, e la Corte non entra nel merito dei singoli strumenti comunali.
Il dialogo con la pronuncia Toscana (sent. 186/2025): la stessa regola, letta al contrario
Il confronto più utile è con la Toscana, dove l'art. 41, comma 3, della l.r. 61/2024 impone la destinazione turistico-ricettiva a tutte le strutture extra-alberghiere, e la Corte lo ha ritenuto ragionevole: se l'attività deve essere d'impresa, è stabile e organizzata, quindi il cambio d'uso è stato ritenuto coerente con l'uso effettivo.
In Emilia-Romagna accadeva l'opposto: l'extra-alberghiero imprenditoriale resta residenziale, mentre l'affitto breve, anche occasionale, doveva diventare turistico-ricettivo. Il criterio è lo stesso nelle due sentenze, cioè il collegamento tra destinazione d'uso e stabilità dell'attività, ma gli esiti sono opposti.
Dalla 186 la 164 riprende anche due affermazioni che restano valide: limitare l'overtourism è uno scopo "meritevole di protezione", e destinare un immobile residenziale alla locazione turistica "non può essere considerata elemento essenziale del diritto di proprietà".
Cosa cambia in pratica
Le norme dichiarate incostituzionali smettono di produrre effetti dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza in Gazzetta Ufficiale (art. 136 Cost.).
In Emilia-Romagna non sarà più richiesto il cambio di destinazione d'uso verso la "locazione breve" e i Comuni non potranno usare gli strumenti dell'art. 5 della l.r. 10/2025. Le altre disposizioni della legge non sono state impugnate e restano formalmente in vigore, ad esempio quelle sui requisiti delle unità, sui titoli edilizi e sul contributo di costruzione. Molte però presuppongono la destinazione d'uso eliminata, e la loro concreta applicabilità andrà chiarita.
In Puglia il CIR non è più un presupposto giuridico per ottenere il CIN, anche se la registrazione regionale può continuare a esistere accanto a quella nazionale. Nei piani urbanistici approvati prima del Salva Casa, le "limitazioni" comunali ai cambi d'uso non prevalgono più sulle semplificazioni statali.
Per tutte le Regioni le due sentenze fissano limiti precisi
niente misure generalizzate su tutto il territorio regionale per un problema che riguarda zone circoscritte;
niente cambio d'uso imposto a chiunque affitti a breve, a prescindere da quanto l'immobile sia effettivamente utilizzato;
niente trattamento deteriore dell'affitto breve, anche occasionale, rispetto all'extra-alberghiero, senza una ragione;
niente passaggi aggiuntivi propedeutici rispetto al CIN;
niente "limitazioni" comunali ai cambi d'uso oltre le "condizioni" previste dal Salva Casa.
FAQ
Il Comune può vietarmi di affittare a breve il mio appartamento?
Un divieto generalizzato no. Secondo la sentenza 61/2026 i piani comunali possono porre ai cambi d'uso solo "condizioni" specifiche e non ostative, non "limitazioni". La 164 ha ammesso solo misure che non si traducono in un divieto assoluto della locazione breve in una zona o in un edificio.
Affitto la mia seconda casa poche settimane l'anno: devo cambiare destinazione d'uso?
In Emilia-Romagna l'obbligo cade con la sentenza 164. Più in generale, la Corte ha ritenuto irragionevole imporre il cambio d'uso a chi affitta in modo sporadico, senza una soglia di utilizzo. In Valle d'Aosta, dove la Corte lo ha ritenuto legittimo (sent. 94/2024), il passaggio scatta solo oltre 180 giorni l'anno di utilizzo turistico. A Venezia una legge statale (art. 37-bis del d.l. 50/2022) fissa la soglia a 120 giorni.
Gestisco gli immobili in forma d'impresa: la sentenza 164 vale anche per me?
Sì. Il cambio d'uso obbligatorio è stato dichiarato illegittimo anche per le locazioni brevi imprenditoriali. In Emilia-Romagna, infatti, le strutture extra-alberghiere, anch'esse gestite in forma d'impresa, possono restare in destinazione residenziale, e la Corte non ha trovato una ragione per trattare diversamente gli affitti brevi.
Il mio Comune ha già approvato limiti ai cambi d'uso: valgono ancora?
Secondo la sentenza 61/2026, le semplificazioni del Salva Casa si applicano direttamente, senza attendere l'adeguamento dei piani. In Puglia la 163 ha eliminato la clausola che faceva salve le "limitazioni" dei piani approvati prima del d.l. 69/2024. Le previsioni comunali che vanno oltre le "condizioni" possono essere contestate davanti al giudice amministrativo.
Queste sentenze valgono anche fuori da Emilia-Romagna e Puglia?
Dichiarano illegittime solo norme di quelle due Regioni. I principi che affermano orienteranno però il giudizio su leggi analoghe già approvate o in discussione altrove.
Informazioni verificate dal team compliance Letstay - 10 ottobre 2026
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