Affordable housing act e affitti brevi: la guida completa

Cosa prevede davvero la proposta di regolamento europeo? Come si innesterebbe nell’attuale sistema italiano? Quali sono i rischi per i proprietari in caso di approvazione? Le risposte in questo articolo.

Un titolo annuncia la «stretta europea sugli affitti brevi», un altro sostiene che Bruxelles stia consegnando ai sindaci il potere di vietare Airbnb, le associazioni dei gestori avvertono che potrebbero sparire milioni di posti letto, i rappresentanti delle città replicano che senza strumenti locali interi quartieri rischiano di perdere residenti.

Alcune di queste formulazioni sono giuridicamente inesatte: il testo presentato dalla Commissione europea il 9 settembre 2026 non impone un divieto europeo e non attribuisce automaticamente nuovi poteri ai Comuni. Propone, invece, una cornice molto dettagliata: se un’autorità ne ha già il potere in base al diritto nazionale e vuole limitare determinati usi delle abitazioni per proteggere disponibilità e accessibilità della casa, deve superare una complessa sequenza di verifiche statistiche, causali, territoriali e giuridiche.

Questo articolo spiega il contenuto della proposta e distingue le norme dalle paure, dalle previsioni e dagli interessi dei diversi attori. Non assume come veri gli slogan della Commissione, dei Comuni, dei proprietari, dei property manager, delle piattaforme o dei partiti e mantiene separati dati, inferenze e giudizi. Formula però, in modo esplicito, una tesi sulla priorità degli interventi: poiché la conversione dalle locazioni brevi alla locazione stabile non è automatica e i costi per la filiera turistica sono reali, le restrizioni dovrebbero essere considerate uno strumento residuale, da valutare dopo il patrimonio immobiliare in disuso realmente utilizzabile, la riduzione dei rischi della locazione lunga e l’aumento dell’offerta. Questa sequenza non è imposta dalla proposta europea, è la conclusione di un’auspicabile politica pubblica che il presente articolo si propone di indagare.

In due righe

L’Affordable Housing Act è, al 14 settembre 2026, una proposta di regolamento (quindi non ancora in vigore né applicabile) fondata sull’articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la disposizione usata per armonizzare il mercato interno. Dire che il futuro regolamento «non richiederà un passaggio parlamentare italiano» è tecnicamente corretto ma facilmente fuorviante. Se approvato a Bruxelles, un regolamento non deve essere recepito dal Parlamento italiano come accade normalmente per una direttiva. Prima, però, deve superare il procedimento legislativo europeo: deve essere approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio che dovranno concordare lo stesso testo, e quest’ultimo può cambiare rispetto all’attuale proposta.

La proposta non autorizza, da sola, i sindaci italiani a limitare gli affitti brevi: l’autorità deve già avere quella competenza secondo il diritto nazionale. In più, per giustificare la misura con la crisi abitativa, dovrebbe dimostrare cumulativamente lo stress dell’area, il contributo negativo dell’attività che intende limitare, l’assenza di alternative meno restrittive altrettanto efficaci, la proporzionalità, la non discriminazione e il rispetto di garanzie procedurali. La misura durerebbe al massimo cinque anni, salvo rinnovo motivato.

Cosa cambia rispetto a oggi

Il punto di partenza è spesso raccontato male: prima della proposta, i Comuni europei non erano comunque liberi di limitare a piacimento gli affitti brevi. Dovevano già rispettare il riparto interno di competenze, la libertà di prestazione dei servizi, il diritto di proprietà, la non discriminazione, la necessità e la proporzionalità.

Nel 2020, nelle cause riunite Cali Apartments (C-724/18 e C-727/18), la Corte di giustizia ha stabilito che la Direttiva servizi si applica alla locazione ripetuta e di breve durata, dietro corrispettivo, di alloggi ammobiliati a una clientela di passaggio che non vi stabilisce la propria residenza, sia quando l’attività è esercitata professionalmente sia quando è svolta da un soggetto non professionale. La Corte ha inoltre ritenuto che la Direttiva non osti, in linea di principio, a una legislazione nazionale che assoggetti tale attività a un’autorizzazione preventiva nei Comuni sottoposti a una pressione abitativa particolarmente grave, quando l’obiettivo sia preservare un’offerta sufficiente di abitazioni destinate alla locazione di lungo periodo a prezzi accessibili e non possa essere raggiunto efficacemente con misure meno restrittive.

La proposta del 9 settembre 2026 evolve quella logica e la rende molto più analitica per le misure motivate dall’accessibilità e dalla disponibilità abitativa: introduce soglie numeriche, periodi di osservazione, previsioni, obblighi di pubblicazione, durata massima e requisiti di enforcement.

L’effetto è duplice:

·    per l’autorità, una restrizione valida diventa più difficile e costosa da costruire, perché occorre un fascicolo istruttorio robusto;

·    se tutti i requisiti sono rispettati, la misura può diventare più semplice da difendere, perché il regolamento offrirebbe una metodologia europea comune.

La formula più precisa è quindi questa: la proposta restringe la discrezionalità delle autorità, ma può aumentare la certezza giuridica delle restrizioni che superano i test.

Bruxelles non crea da sola il potere dei sindaci

L’articolo 4 della proposta definisce «autorità competente» un’autorità nazionale, regionale o locale che sia già competente ad applicare il regolamento e ad adottare le misure. La parola decisiva è “già”: la competenza deve esistere nel diritto dello Stato membro.

Il regolamento stabilirebbe quindi come esercitare un potere, non se ed eventualmente a chi attribuirlo nell’ordinamento italiano. Un Comune privo di base legale nazionale o regionale non potrebbe invocare l’Affordable Housing Act come fonte autonoma del proprio potere. Viceversa, un’autorità già competente dovrebbe rispettare la nuova proposta europea.

Ad esempio, la legge regionale toscana n. 61 del 2024 ha attribuito il potere in parola ad alcuni Comuni ad alta densità turistica e, in seguito, Firenze ha adottato misure restrittive in forza di quella attribuzione. In altre Regioni, tuttavia, il quadro può essere diverso e non si può quindi concludere che ogni sindaco italiano potrà fissare divieti o contingenti senza prima analizzare la normativa regionale di riferimento.

Questo chiarimento ridimensiona sia la formula «l’Europa dà strumenti ai sindaci», sia «Bruxelles consegna ai sindaci il potere di vietare»: la proposta offre una cornice europea a chi abbia già il potere di agire.

Sentenza Corte Costituzionale e competenza dei Comuni

La proposta europea e la sentenza Cali Apartments rispondono a una domanda: entro quali limiti una restrizione nazionale o locale è compatibile con il diritto dell’Unione? Non rispondono, invece, alla domanda preliminare su quale organo, nell’ordinamento italiano, possa introdurre quella restrizione. Questo secondo problema dipende dalla Costituzione e dalla legislazione statale e regionale. La sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale consente di ricostruire con maggiore precisione il confine.

La distinzione è anche terminologica: Stato e Regioni esercitano potestà legislativa, i Comuni non «legiferano» ma adottano regolamenti e provvedimenti amministrativi nell’ambito delle funzioni attribuite loro dalla legge. Una sentenza può riconoscere che una certa attribuzione è costituzionalmente legittima, ma non sostituisce la legge necessaria ad attribuire il potere. La legge regionale è dunque la fonte del potere, mentre il regolamento comunale ne costituisce l’esercizio. La sentenza costituzionale conferma la legittimità di questa architettura, mentre Cali Apartments e il diritto dell’Unione stabiliscono le condizioni alle quali il sistema autorizzatorio può comprimere la libera prestazione dei servizi.

La sentenza n. 186 del 2025 riguardava, tra le altre disposizioni, l’articolo 59 della legge regionale Toscana n. 61 del 2024. Lo Stato sosteneva che la norma invadesse l’ordinamento civile, materia riservata alla legislazione statale, perché permetteva limitazioni locali all’utilizzo degli immobili e quindi incideva indirettamente sul diritto di proprietà e sull’autonomia contrattuale.

La Corte ha respinto questa censura e ha qualificato la disciplina come prevalentemente amministrativa, turistica e urbanistica: essa regola l’accesso e l’esercizio di un’attività economica di tipo turistico e, nello stesso tempo, incide sull’assetto del territorio. In Italia, difatti, la disciplina del turismo è demandata alle singole regioni.

Il passaggio è rilevante anche per le locazioni non imprenditoriali esercitate da persone fisiche: la norma toscana riguarda le locazioni brevi esercitate «anche in forma imprenditoriale» e comprende quindi entrambe le forme. In altre parole, la natura non imprenditoriale non sottrae automaticamente l’attività a requisiti amministrativi esterni al contratto.

La Corte costituzionale non ha tuttavia attribuito direttamente un potere a tutti i Comuni italiani e non ha dichiarato preventivamente legittimo ogni regolamento locale. Ha ritenuto costituzionalmente valida la scelta del legislatore toscano di affidare determinate funzioni ad alcuni Comuni, ma il singolo regolamento resta impugnabile davanti al giudice amministrativo, che può verificarne competenza, motivazione, ragionevolezza, proporzionalità e conformità al diritto europeo.

Legge toscana

L’attribuzione specifica si trova nell’articolo 59 della legge regionale Toscana 31 dicembre 2024: i Comuni ammessi possono individuare con regolamento zone o aree nelle quali stabilire criteri e limiti specifici. Nelle zone interessate dal regolamento, la legge consente un’autorizzazione comunale della durata di cinque anni per ciascuna unità e permette di fissare un numero massimo di autorizzazioni per zone omogenee. Richiede disposizioni transitorie per le attività già esistenti e lascia senza previa autorizzazione la locazione di una porzione dell’abitazione nella quale il locatore ha residenza e domicilio o di un singolo locale della stessa unità.

Legge siciliana

La legge regionale Sicilia 25 febbraio 2025, n. 6, pur disciplinando organicamente le locazioni turistiche, non contiene una disposizione equivalente all’articolo 59 toscano. La sola esistenza di una normativa regionale sulle locazioni turistiche non basta ai comuni per poter imporre limitazioni: occorrere leggere quali funzioni quella normativa attribuisce concretamente ai Comuni. La legge regionale siciliana n. 6 del 2025 disciplina anche le locazioni non imprenditoriali e assegna ai Comuni compiti amministrativi, ma non conferisce loro il potere specifico di introdurre restrizioni territoriali o contingenti. Non è prevista la facoltà comunale di delimitare zone, fissare un tetto di autorizzazioni, stabilire un numero massimo di giorni o trasformare la comunicazione in una licenza preventiva.

Nemmeno il futuro Affordable Housing Act colmerebbe automaticamente questa differenza. La proposta europea presuppone che l’autorità sia già competente secondo il diritto nazionale: stabilisce i criteri per esercitare il potere, ma non lo trasferisce ai Comuni. Allo stato attuale, il superamento delle soglie europee e la prova dello stress abitativo non sarebbero sufficienti ad autorizzare un Comune siciliano a introdurre un nuovo sistema di licenze o divieti.

Quali misure rientrano nella proposta?

La disciplina riguarda due famiglie di interventi. La prima comprende restrizioni all’attività di locazione breve di alloggi in immobili residenziali. Può trattarsi, in astratto, di autorizzazioni, contingenti, limiti temporali, limiti collegati al numero di unità, regole di zona o divieti. Il testo non sceglie uno strumento e non stabilisce un tetto europeo di giorni o immobili.

La seconda comprende le restrizioni all’acquisto o all’uso immobili residenziali non acquistati o non utilizzati come abitazione principale, anche quando siano occupati da una persona diversa dal proprietario. Il perimetro è quindi più ampio degli affitti brevi: può interessare seconde case, immobili tenuti vuoti e altre forme di uso non principale.

La proposta non dice che ogni restrizione elencata sia legittima: il considerando 11 chiarisce che l’inclusione di una misura nel campo di applicazione non equivale a dichiararla compatibile con il diritto dell’Unione. La compatibilità dipende dai test successivi, di cui si darà evidenza nel paragrafo successivo.

Quali requisiti europei vengono imposti?

Non basta che un Comune abbia prezzi elevati, non basta che vi siano molti annunci online, non basta neppure dimostrare entrambe le cose. La logica del testo è cumulativa: se manca anche solo uno dei passaggi necessari esposti nel prosieguo, la misura non soddisfa il regolamento.

1. Stress abitativo: misurato con il rapporto tra prezzo e reddito

L’autorità deve delimitare un’area e dimostrare tre elementi attraverso l’uso di dati oggettivi, trasparenti, verificabili e trattati secondo solidi principi statistici:

a) Il rapporto tra prezzo e reddito deve essere almeno pari a 8. Il rapporto è calcolato dividendo il prezzo rappresentativo di un’abitazione di dimensione media per il reddito disponibile rappresentativo pro capite. Un valore di 8 significa, in termini semplificati, che il prezzo corrisponde a otto anni di reddito disponibile pro capite. Non significa che una famiglia impieghi davvero otto anni per pagare la casa: il parametro non considera imposte di acquisto, interessi, spese correnti, risparmio iniziale o composizione familiare.

b)     Il rapporto deve essere aumentato nel periodo coperto dai dieci anni più recenti di dati disponibili. Il testo dice «increased over the period», senza richiedere che sia salito in ciascun singolo anno, ma se il rapporto raggiunge o supera 10, questo requisito storico non si applica.

c)     Infine, senza la misura restrittiva, lo stress non deve apparire destinato ad attenuarsi nei tre anni successivi. La valutazione deve considerare dinamica della popolazione, offerta e domanda di alloggi. Anche con un rapporto superiore a 10, questa previsione resta necessaria.

Qui emerge il primo vero punto critico: un quartiere può subire una forte pressione pur trovandosi in una provincia mediamente accessibile e una provincia cara può contenere zone senza carenza. Il testo consente di restringere il perimetro, ma trasferisce sull’autorità l’onere di produrre una base informativa locale credibile.

Il calcolo della soglia non è peraltro neutrale rispetto ai dati utilizzati. AIGAB sostiene che numerosi Comuni italiani tra cui Taormina supererebbero già il rapporto di otto tra prezzo delle abitazioni e reddito, utilizzando il reddito medio ricavato dalle statistiche IRPEF del MEF. L’esercizio dell’associazione segnala un problema reale, ma non riproduce esattamente il criterio previsto dalla proposta europea, che richiama il «reddito disponibile rappresentativo pro capite»: una grandezza diversa dal reddito medio dichiarato dai contribuenti. In Sicilia, i dati disponibili indicano che il reddito disponibile per abitante è tendenzialmente inferiore al reddito medio dichiarato per contribuente: a parità di prezzo dell’immobile, quindi, le stime di AIGAB, già allarmanti, potrebbero addirittura risultare conservative.

2. Territorio: non più ampio del necessario

L’area soggetta a restrizioni può coincidere con un quartiere, un Comune, un’area metropolitana, un’area urbana funzionale, un’agglomerazione, un territorio rurale o una parte di essi, ma non può essere più estesa di quanto occorra per proteggere la casa.

Una misura uniforme su tutta una città sarà quindi più difficile da giustificare se la pressione è concentrata in poche zone; al contrario, un confine troppo stretto può spostare l’attività nelle strade adiacenti e ridurre l’efficacia dell’intervento. L’autorità dovrà motivare non soltanto perché interviene, ma perché sceglie proprio quel perimetro.

3. Contributo negativo dell’attività nei tre anni precedenti

Per limitare gli affitti brevi, l’autorità deve dimostrare che, nell’area sotto stress, la prestazione di quei servizi ha avuto un effetto negativo significativo sulla disponibilità o sull’accessibilità della casa per almeno i tre anni precedenti l’adozione.

Per limitare l’acquisto o l’uso degli immobili, si deve quindi dimostrare che tali acquisti o usi hanno avuto un effetto negativo significativo nello stesso periodo.

Il testo non definisce numericamente «significativo» e non prescrive un singolo metodo causale. Auspicabilmente, dovrebbe farsi maggiore chiarezza e distinguere interi alloggi da stanze o porzioni dell’abitazione, attività occasionale da disponibilità per gran parte dell’anno, proprietari con una sola unità da operatori con portafogli multipli, annunci attivi e duplicati, nonché annunci sospesi o senza disponibilità.

4. La misura deve essere idonea e la meno restrittiva tra quelle efficaci

La restrizione deve poter contribuire all’obiettivo, non deve eccedere quanto necessario e deve risultare preferibile rispetto ad alternative meno restrittive capaci di ottenere un miglioramento altrettanto efficace in un tempo ragionevole. Senza ulteriori chiarimenti, tali concetti di “idoneità”, “necessità” e “preferibilità” di cui al presente paragrafo rischiano di rivelarsi causa di numerosi contenziosi futuri tra amministrazioni comunali e proprietari.

Questa formula impone comunque un confronto reale: prima di un divieto generalizzato, l’autorità dovrebbe valutare, nel caso concreto, controlli sugli annunci illegali, limiti alle attività più intensive, obblighi mirati, incentivi alla locazione lunga, misure sugli immobili vuoti o una delimitazione più stretta.

La Raccomandazione europea invita parallelamente ad aumentare l’offerta, ma la proposta di regolamento non dice che il Comune debba avere costruito un certo numero di case prima di intervenire. Di conseguenza, «costruire di più» è una politica complementare e potenzialmente decisiva, non un requisito giuridico espresso dell’articolo 10.

5. Le locazioni brevi devono essere selezionate per scala, frequenza o carattere commerciale

Le misure sulle locazioni brevi devono essere calibrate sulle forme che, per scala, frequenza o carattere commerciale, hanno maggiori probabilità di sottrarre abitazioni all’uso residenziale di lungo periodo.

Questa clausola non contiene una soglia pronta all’uso: non dice «oltre 90 giorni» o «dalla terza casa». Impone invece all’autorità di costruire criteri oggettivi coerenti con il mercato locale, tra cui, a titolo esemplificativo e non esaustivo, il numero di notti, la disponibilità annuale, il numero di immobili riferibili allo stesso operatore e la locazione dell’intera unità. Ma questi sono soltanto possibili indicatori, non parametri già fissati dall’Unione.

La distinzione può proteggere l’attività davvero occasionale e concentrare l’intervento sull’offerta più simile a un’attività ricettiva stabile. Può però anche produrre nuove linee di confine, incentivi ad aggirare le soglie e costi di verifica. La qualità del dato e la capacità amministrativa diventano parte sostanziale della proporzionalità.

6. La residenza principale dell’host è esclusa

Quando la sola giustificazione è la disponibilità o l’accessibilità della casa, le restrizioni agli affitti brevi si applicano esclusivamente ad alloggi che non costituiscono la residenza principale dell’host, escludendo così le prime case dall’ambito di applicazione della proposta.

La definizione europea richiama, per escluderlo, l’immobile nel quale la persona risiede abitualmente e nel quale si trova il centro abituale dei suoi interessi, con ulteriore specificazione affidata al diritto nazionale. Significa che la crisi abitativa, da sola, non potrebbe giustificare sotto questo regolamento una limitazione del servizio offerto nella residenza principale.

7. Registrazione e controlli devono essere effettivamente applicati

Per imporre restrizioni agli affitti brevi, l’autorità competente deve applicare e far rispettare nell’area il regolamento UE 2024/1028. Il testo cita espressamente registrazione, sospensione e revoca dei codici identificativi, verifica, condivisione dei dati e ordini di rimozione degli annunci privi di codici, con numero invalido o usato impropriamente.

Il messaggio è netto: non si può considerare necessaria una nuova limitazione se prima non si utilizzano in modo effettivo gli strumenti per conoscere il mercato e contrastare l’illegalità. Resta da chiarire però come applicare questa condizione negli ordinamenti, come l’Italia, in cui chi adotta la misura e chi gestisce registrazione o controlli sono enti diversi.

8. Le regole sulle seconde case e sugli immobili vuoti hanno garanzie specifiche

Le eventuali restrizioni all’acquisto di immobili e terreni possono valere solo per acquisti successivi alla data di applicazione della misura. Successioni, regimi patrimoniali matrimoniali, divisioni ereditarie, alcune riorganizzazioni societarie senza cambio del beneficiario effettivo e realizzo di garanzie sono escluse dalla definizione di acquisto.

Le misure sugli immobili non occupati per lungo tempo devono usare criteri oggettivi: il testo invita a considerare, in particolare, il numero di abitazioni detenute dallo stesso proprietario nell’area, la durata della mancata occupazione e l’acquisto da parte di persone giuridiche.

Sono previste cause giustificative della non occupazione: assenza temporanea per lavoro, studio o formazione, salute, successione in corso, ostacolo giuridico all’occupazione e inabitabilità; l’elenco è comunque esemplificativo e non necessariamente un numero chiuso.

9. Non discriminazione, certezza del diritto e tutela dell’affidamento

Le misure non possono discriminare direttamente o indirettamente tra cittadini degli Stati membri in ragione della nazionalità, né tra società in ragione dello Stato di stabilimento, e devono rispettare certezza del diritto e legittimo affidamento.

Quando incidono su situazioni già lecite, devono prevedere disposizioni transitorie appropriate. Il testo non fissa una durata minima della transizione: adeguatezza e proporzionalità saranno valutate nel caso concreto.

Le persone e le imprese coinvolte devono avere accesso a garanzie procedurali e a un ricorso giurisdizionale effettivo, devono poter contestare anche le valutazioni con cui l’autorità ha dichiarato lo stress, il nesso causale e la proporzionalità. Il dossier statistico diventa quindi parte direttamente sindacabile della decisione.

10. Pubblicazione, durata e riesame

Prima dell’entrata in vigore della misura restrittiva, l’autorità deve pubblicare la misura stessa, tutte le valutazioni richieste, il perimetro preciso e la durata, che non può superare cinque anni, prorogabile solo dopo che un riesame confermi la permanenza di tutti i requisiti. Il primo riesame deve avvenire entro cinque anni dall’adozione e se le condizioni cessano la misura deve essere ritirata senza ritardo ingiustificato.

Non è quindi corretto descrivere la proposta come un’autorizzazione a divieti permanenti; al contrario, è corretto osservare che un regime può essere rinnovato più volte, purché ogni proroga sia nuovamente motivata.

Cosa succede alle misure già esistenti?

L’articolo 14 esclude dall’ambito applicativo dell’eventuale regolamento le misure adottate prima della sua entrata in vigore; le autorità possono volontariamente riesaminarle secondo la nuova cornice, ma non sono obbligate a farlo. Ciò, tuttavia, non rende automaticamente legittima ogni vecchia misura: continuano ad applicarsi il diritto regionale, la Direttiva servizi quando pertinente, le libertà del mercato interno, la Carta dei diritti fondamentali e la giurisprudenza europea.

L’irretroattività è un punto critico della proposta per due ordini di motivi. In primo luogo, la stessa potrebbe generare una corsa delle regioni (prima) e dei comuni (poi) a emanare normative sul tema prima che la proposta venga eventualmente approvata in sede europea, in modo da non dover sottostare ai vincoli della proposta stessa. In secondo luogo, nel caso di futura approvazione, situazioni uguali in comuni diversi potrebbero essere trattate in modo difforme semplicemente per motivi di tempistiche di intervento normativo, traducendosi in una disparità di trattamento che potrebbe dar luogo a numerosi contenziosi.

Inoltre, l’esclusione prevista dall’articolo 14 riguarda le misure adottate prima dell’entrata in vigore del regolamento, non anche le singole locazioni già censite o operative. Una nuova misura adottata successivamente potrebbe quindi incidere anche su attività fino a quel momento lecite. In altre parole, il censimento o il possesso del CIN non costituirebbero, da soli, un diritto permanente a proseguire l’attività alle medesime condizioni: l’irretroattività riguarda solo le restrizioni comunali già in essere e non anche gli immobili già censiti.

Tre esempi pratici

1. Una persona affitta per tre settimane la casa in cui vive. Se quella è realmente la sua residenza principale, una restrizione fondata soltanto sulla crisi abitativa non potrebbe colpire l’attività di affitto attraverso l’Affordable Housing Act.

2. Un proprietario offre tutto l’anno tre appartamenti in un centro sotto forte pressione. L’attività (già imprenditoriale, superando la soglia di due) rientra potenzialmente nel gruppo che può essere preso di mira per scala, frequenza o carattere commerciale. Non scatta alcun divieto automatico: l’autorità deve comunque dimostrare tutti i requisiti.

3. Una seconda casa si trova in una località con turismo elevato ma senza stress abitativo misurato. La presenza di molti visitatori non basta: per una misura giustificata dalla casa occorrono le soglie e le altre prove già esaminate in precedenza.

La proposta è restrittiva o permissiva per i Comuni?

Entrambe le letture colgono una parte della realtà.

È restrittiva perché sostituisce una valutazione giuridica relativamente aperta con una procedura densa di condizioni. Una città dovrà disporre di dati granulari, analisi decennali, previsioni triennali, dimostrazioni causali sull’attività, il confronto con le possibili alternative, un sistema di registrazione e controlli, la pubblicazione e il riesame. Un Comune piccolo, che ha difficoltà a reperire i dati necessari e che non ha a disposizione un budget importante per l’attività legislativa, potrebbe ma non riuscire a provare l’esistenza di tutte le condizioni secondo lo standard richiesto.

È permissiva, o almeno abilitante, perché rende esplicito che restrizioni anche incisive possono essere compatibili con il mercato interno quando la sequenza è rispettata. Inoltre, per le misure sulle locazioni brevi comprese nel regolamento, l’articolo 3 esclude l’applicazione della Direttiva servizi, compreso l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 15, paragrafo 7. Si riduce così una parte dell’incertezza che oggi alimenta procedimenti e ricorsi.

In altre parole, la proposta seleziona un numero minore di misure potenzialmente ammissibili e offre a quelle misure una base comune più chiara.

Le affermazioni più diffuse, esaminate una per una

Il regolamento è contro gli affitti brevi?

Molti commenti hanno definito il testo, già prima della pubblicazione, un regolamento «contro gli affitti brevi».

Il dato testuale è, tuttavia, più circoscritto. La proposta non introduce un limite europeo, non obbliga nessuna città a intervenire, esclude la residenza principale e richiede una relazione significativa con lo stress locale. D’altra parte, tuttavia, costruisce espressamente una base europea per restrizioni che possono arrivare fino al divieto e include seconde case e altri usi non principali.

I sindaci riceveranno un nuovo potere?

Diversi articoli pre-proposta ipotizzavano conseguenze «se i sindaci avranno il potere». Dopo la pubblicazione, il testo permette una risposta più netta: l’Affordable Housing Act non attribuisce quel potere.

Il timore non è, tuttavia, del tutto privo di oggetto. La cornice europea può indurre legislatori nazionali e regionali ad attribuire nuove competenze e può rendere più difendibile l’esercizio di quelle già esistenti. Ma questo è un possibile effetto politico e ordinamentale, non un’autorizzazione immediata contenuta nel regolamento.

Sono quindi infondate, sul piano giuridico, le formule secondo cui l’Europa starebbe «imponendo nuovi limiti», il futuro regolamento «darebbe ai Comuni» il potere di limitare gli affitti brevi o consentirebbe un «ingiustificato divieto generalizzato». La Commissione ha soltanto proposto una disciplina delle misure che le autorità siano già abilitate ad adottare dal diritto nazionale o regionale: non introduce direttamente restrizioni né crea competenze comunali.

Le restrizioni spingerebbero il settore nel sommerso?

La domanda turistica non scompare per decreto. Viaggiare per vacanza, lavoro, studio, eventi familiari o conferenze è ormai una componente strutturale della vita contemporanea, ulteriormente favorita dal lavoro da remoto. Se molti Comuni limitassero gli affitti brevi, quindi, non diminuirebbero automaticamente le persone interessate a visitare l’Italia: diminuirebbero, prima di tutto, i posti letto disponibili.

Una parte della domanda si sposterebbe verso gli alberghi, ma la capacità alberghiera - soprattutto nelle località più piccole e nei periodi di alta stagione - è limitata. Il primo effetto potrebbe allora essere un aumento dei prezzi a notte e una minore varietà dell’offerta, con un evidente vantaggio per le strutture alberghiere, ma non necessariamente per i turisti o per il territorio.

Esiste poi un rischio meno visibile: il sommerso. Attraverso gruppi Facebook, portali immobiliari, forum e contatti diretti, alcuni proprietari potrebbero locare illegalmente, soprattutto se gravati da mutui contratti facendo affidamento sui futuri ricavi dell’immobile compromessi da eventuali restrizioni. Il risultato sarebbe paradossale: minori entrate fiscali e minore imposta di soggiorno per gli enti pubblici, meno controlli sugli ospiti e sugli standard di sicurezza, meno garanzie per i turisti, maggiori rischi di insolvenze, danni e controversie per i proprietari. Ridurre l’offerta legale, in altri termini, non significa necessariamente eliminare l’offerta: può significare renderla invisibile. Va difatti ricordato che, storicamente, le politiche proibizionistiche promosse in aperto contrasto con le inclinazioni umane difficilmente hanno portato risultati positivi sul lungo termine, quanto piuttosto la nascita di mercati occulti.

Nel medio periodo, alberghi più costosi, appartamenti più difficili da trovare e crescita dei circuiti informali potrebbero spingere una parte dei viaggiatori verso destinazioni concorrenti; sarebbe infatti miope ignorare il rischio di perdere la competitività europea in ambito turistico. Prima di imporre un limite, ogni Comune dovrebbe quindi chiedersi non soltanto quanti alloggi pensa di restituire alla locazione residenziale, ma anche quanti posti letto perderà, quanta domanda potrà davvero assorbire il sistema alberghiero e quanta attività potrebbe semplicemente scivolare nel sommerso.

Limitare le locazioni brevi restituisce alloggi a lungo termine?

L’obiettivo dichiarato è rendere disponibili per usi residenziali unità già esistenti o impedirne l’ulteriore sottrazione, ma il vero punto è capire quanti alloggi cambierebbero davvero uso. Alcune seconde case possono passare alla locazione lunga, altre possono restare vuote, essere usate dai proprietari o spostarsi verso contratti transitori di pochi mesi. Per questo la Commissione accompagna il regolamento con una Raccomandazione sull’offerta, e per questo l’obiezione degli operatori resta rilevante: la conversione non può essere presunta uno a uno. Alcuni partiti hanno accolto e sostenuto la proposta con lo slogan “restituiamo le città ai residenti”, ma i paragrafi che seguono dimostrano con dati oggettivi che tale slogan è, in realtà, infondato.

Il dibattito europeo considera inoltre solo marginalmente un possibile meccanismo di riequilibrio automatico del mercato. Se è vero che, al netto di imposte, commissioni, costi di gestione, periodi senza prenotazioni e maggiore usura, la locazione breve offre rendimenti superiori, nuovi immobili tenderanno a entrare nel settore: l’aumento dell’offerta accrescerà la concorrenza e, a parità di domanda, ridurrà tariffe e tassi di occupazione. Se il rendimento netto scenderà al di sotto di quello ottenibile con una locazione a lungo termine, una parte dei proprietari avrà interesse a riconvertire spontaneamente gli immobili, ammesso che i proprietari siano disposti ad accettare il rischio di morosità e i tempi di rilascio dell’immobile secondo l’attuale normativa.

Milano è uno di quei mercati in cui il rapporto tra tariffa media giornaliera e prezzo al metro quadro rende spesso non conveniente acquistare immobili per destinarli ad affitti brevi, e per gli attuali proprietari è tendenzialmente più conveniente rivolgersi al mercato delle locazioni a lungo termine, sintomo che il mercato ha già apportato in autonomia le dovute correzioni senza alcun bisogno di intervento dei poteri pubblici. Milano è riuscita ad essere una città fortemente attrattiva per lavoratori, studenti, e più di recente anche per gli high net worth individuals che, post brexit, hanno deciso di trasferirsi a Milano aderendo al regime di fiscalità di vantaggio offerto dall’Italia. Ma non tutte le città europee in cui si perfezionano locazioni brevi hanno una domanda abitativa a lungo termine così elevata.

Gli affitti brevi sono solo l’1,2% delle abitazioni europee

L’EU Joint Research Centre stima che gli annunci Airbnb relativi a interi alloggi rappresentino circa l’1,2% delle abitazioni convenzionali dell’Unione. Il dato è reale e descrive la scala europea del fenomeno: a quel livello di aggregazione, le locazioni brevi non possono essere presentate come la causa strutturale della carenza di abitazioni nell’Unione.

La media europea non risolve però la domanda locale: la stessa ricerca segnala che la quota della sola offerta Airbnb può superare il 20% in alcuni quartieri o Comuni. Una concentrazione elevata rende possibile effetti sul mercato residenziale, ma non lo dimostra da sola: occorre stabilire quante unità siano interi alloggi sottratti a un uso stabile, quale parte tornerebbe davvero alla locazione lunga e quanto pesino domanda, redditi, costruzioni, seconde case e qualità del patrimonio. Le due scale devono quindi essere tenute insieme: l’1,2% non immunizza ogni mercato locale, e il 20% di un quartiere non giustifica una politica generale.

Sul piano della priorità, però, il dato europeo sposta l’onere su chi propone il limite: una componente mediamente piccola non dovrebbe diventare il primo bersaglio senza la prova che, in quella specifica area, incida in modo significativo e che la sua restrizione produca più abitazioni accessibili delle alternative. È questa la ragione per cui il limite alle locazioni brevi dovrebbe operare come ultima ratio, non come risposta predefinita alla crisi della casa.

In secondo luogo, negli ultimi anni sono cambiate le preferenze di molti residenti, i quali preferiscono abitare in luoghi diversi dal centro città per motivi indipendenti dal turismo: dimensioni e qualità degli immobili, maggiori spazi esterni e aree verdi per i bambini, posti auto, silenzio, sicurezza, minori costi, privacy e vicinanza a centri sportivi. Prefigurare un loro ritorno nei centri storici come conseguenza diretta e automatica della diminuzione del numero di posti letto disponibili in centro città sarebbe un errore.

Il 20% delle case europee è vuoto

La ricerca del Joint Research Centre parla di quasi il 20% di abitazioni che nel 2021 non erano utilizzate come residenza principale: la categoria comprende immobili completamente vuoti, ma anche case usate occasionalmente o stagionalmente. «Non principale» non equivale quindi a «immediatamente disponibile per una locazione residenziale». Vi rientrano inoltre immobili in aree prive di domanda, non abitabili, bloccati da successioni o lavori, oppure utilizzati per esigenze familiari.

Questa precisazione non riduce la priorità del tema, ma indica come affrontarlo. Prima di comprimere un’attività economica già operativa, l’autorità dovrebbe censire lo stock non occupato alla scala corretta, separare le unità mobilitabili da quelle solo nominalmente vuote e stimare tempi e costi per riportarle sul mercato. Incentivi alla ristrutturazione, fiscalità mirata e accordi con i proprietari hanno un nesso più diretto con l’aumento dell’offerta residenziale rispetto alla speranza che ogni alloggio turistico cambi destinazione d’uso: l’ultima parola resterebbe comunque in capo ai proprietari.

Il secondo passaggio riguarda la locazione a lungo termine. Morosità, costi di recupero e incertezza sui tempi di rilascio, incidono sulla scelta tra affittare stabilmente, usare l’immobile in modo flessibile o lasciarlo vuoto. Garanzie sui pagamenti, assicurazioni accessibili, incentivi stabili, procedure prevedibili e rapide nei casi accertati di inadempimento possono ampliare l’offerta senza vietare un uso alternativo.

Il terzo passaggio è l’aumento strutturale dell’offerta attraverso recupero, conversioni, semplificazione dei permessi, edilizia sociale e studentesca e, dove serve, nuove costruzioni.

Solo dopo questi passaggi diventa razionale valutare una restrizione alle locazioni brevi, e soltanto se rimane uno stress abitativo documentato e la misura promette un numero apprezzabile di conversioni. La proposta europea non codifica questa sequenza come condizione autonoma: l’articolo 10 richiede però di confrontare le alternative meno restrittive, mentre la Raccomandazione insiste sull’uso dello stock esistente e sull’espansione dell’offerta.

Barcellona dimostra che i limiti non funzionano

AIGAB osserva che i canoni a Barcellona sarebbero aumentati del 72% al metro quadrato nonostante il blocco delle nuove licenze affitto breve dal 2014. Il numero, preso da solo, descrive una coesistenza tra restrizione e aumento dei canoni.

La valutazione d’impatto della Commissione cita uno studio del 2025 secondo il quale, senza le regole, gli annunci Airbnb avrebbero potuto essere quasi il doppio, circa 20.000 invece di 10.700. Anche questo risultato deve essere letto per ciò che misura: la politica sembra avere ridotto gli annunci, ma non ne segue che abbia reso le abitazioni più accessibili. Nel frattempo, domanda, crescita demografica, redditi, nuova offerta e altri fattori hanno continuato a determinare i canoni.

Il caso non prova che ogni limite sia inutile, ma indebolisce l’equazione più importante per chi vuole applicarlo: meno annunci non significa automaticamente più contratti residenziali, e più contratti non significa automaticamente canoni più bassi. Se l’obiettivo è l’accessibilità della casa, il successo non può essere misurato contando gli annunci eliminati: finché non si dimostrano conversioni ed effetti abitativi, Barcellona offre una ragione per non anteporre i divieti alla mobilitazione degli immobili vuoti, alla riduzione del rischio della locazione lunga e all’aumento dell’offerta.

Il caso dei Paesi Baschi francesi dimostra che gli alloggi non tornano alla locazione lunga

Secondo i dati richiamati da AIGAB, a fronte di circa 6 mila unità uscite dagli affitti brevi, soltanto il 5% sarebbe entrato nella locazione annuale. La fonte del dato non è chiara, ma se fosse confermato indicherebbe che la conversione diretta perseguita dalla politica è stata in realtà molto bassa.

Occorre anche conoscere la destinazione del restante 95%: una casa venduta a un residente, trasformata in abitazione principale del proprietario o destinata a una locazione intermedia non compare necessariamente tra i contratti annuali, ma può comunque incidere sul mercato. In senso opposto, una riduzione degli annunci può dipendere da duplicati rimossi, spostamento verso altre piattaforme o attività sommersa e non liberare alcun alloggio.

Le autorità dovrebbero allora privilegiare misure con un collegamento più diretto al risultato: attivazione del vuoto utilizzabile, garanzie alla locazione stabile, nuova offerta, e ricorrere ai limiti soltanto se una stima locale credibile mostra un tasso di conversione e un beneficio netto sufficienti.

Il rischio di scoraggiare investimenti privati

L’effetto negativo più immediato della proposta potrebbe manifestarsi prima ancora della sua approvazione. Il testo è lungo, tecnico e condizionato, il dibattito pubblico lo riduce spesso alla formula «l’Europa limita gli affitti brevi», la maggior parte dei proprietari probabilmente non leggerà o non comprenderà integralmente la proposta, ma l’asimmetria informativa è evidente: la grande maggioranza delle decisioni economiche viene presa sulla base di titoli, sintesi e aspettative, non dopo l’esame del vero testo della proposta.

Chi valuta l’acquisto e la ristrutturazione di uno o due immobili non dispone normalmente di consulenti dedicati, portafogli diversificati o capacità di assorbire una futura limitazione locale. Anche una proposta che non introduce oggi alcun divieto può quindi indurre a rinviare l’investimento, ridurre il prezzo offerto per un immobile da recuperare o orientare il capitale altrove. L’esito paradossale sarebbe frenare soprattutto gli interventi nei centri storici e favorire la concentrazione del mercato negli operatori più grandi. È un meccanismo plausibile, non un effetto già misurato: proprio per questo, comunicazione istituzionale, stampa e associazioni dovrebbero distinguere con chiarezza tra proposta, potere esistente e restrizione effettivamente adottata.

In Sicilia questa cautela è particolarmente importante. Il rapporto della Banca d’Italia sull’economia regionale pubblicato nel giugno 2026 rileva che dai servizi provengono quattro quinti del valore aggiunto siciliano, che nel 2025 le presenze turistiche sono cresciute e che l’aumento dell’occupazione è stato sostenuto soprattutto da commercio, alberghi e ristoranti. Questi dati non permettono di attribuire alle sole locazioni brevi una quota determinata della crescita del PIL, ma dimostrano che il turismo non è un’attività collaterale per l’isola. L’ospitalità in appartamento distribuisce reddito tra proprietari, property manager, imprese di pulizia, manutentori, artigiani e fornitori digitali, e può portare domanda in quartieri e piccoli Comuni privi di un’offerta alberghiera sufficiente. Ristoranti, bar, botteghe, trasporti e attività culturali che oggi mantengono accese le strade anche la sera dipendono, in misura diversa da luogo a luogo, anche da quella domanda.

Il rischio economico per le casse comunali

Esiste anche un visibile ritorno economico per le casse comunali: le locazioni brevi partecipano in buona parte al ricavato dell’imposta di soggiorno e continuano ad ampliare la capacità ricettiva dalla quale il gettito deriva. Il regolamento di Palermo destina le entrate a turismo e cultura, manutenzione e recupero dei beni culturali e ambientali, servizi pubblici locali, mercati storici e decoro urbano; Taormina indica tra le finalità il recupero dei beni culturali e ambientali e la promozione della città; a Catania, il piano comunale 2026 ha programmato 6,15 milioni di euro da investire in arredo e rigenerazione urbana, manutenzione e illuminazione. Non è corretto attribuire ogni piazza riqualificata o ogni luce alle sole locazioni brevi, perché il gettito è comune a tutta l’ospitalità e le risorse di bilancio sono fungibili, ma sarebbe parimenti scorretto far finta di ignorare che i pernottamenti, compresi quelli in appartamento, finanziano interventi che migliorano spazi e servizi utilizzati anche dai residenti.

Il confronto con altre città europee richiede poi prudenza: il quadro regionale aggregato è profondamente diverso da quello delle città caratterizzate da un forte afflusso di professionisti e nuovi residenti. Secondo l’Istat, nel 2024 la popolazione siciliana è diminuita di 9.969 persone, il saldo migratorio interno è stato negativo per 12.917 unità e l’età media è salita. Banca d’Italia rileva che nel 2025 i canoni regionali sono aumentati dell’1,7%, incremento praticamente pari all’inflazione, quindi, di fatto, nullo. Il problema strutturale dell’Isola è quindi opposto alla pressione in ingresso: perdita di popolazione, uscita di giovani e lavoratori verso altre Regioni e insufficiente capacità di attrarre occupazione qualificata.

Basta pensare a quanto sia facile trovare una casa da acquistare o affittare in Sicilia per comprendere la profonda differenza tra il mercato isolano e quello di alcune capitali europee. In Sicilia, acquisto o affitto dipendono unicamente dalla disponibilità economica: chiunque disponga di liquidità o ha accesso al credito può recarsi presso l’immobile di interesse, negoziare il prezzo al ribasso e contestualmente accordarsi per il versamento della caparra d’affitto o per le tempistiche del compromesso e dell’atto pubblico di acquisto.

In città come Amsterdam, Stoccolma e Copenaghen, invece, le case si comprano tramite aste in cui il prezzo richiesto dal proprietario (già elevatissimo) funge come mera base di partenza e tutte le offerte vengono formulate al rialzo, con aumenti superiori anche al 50% a seconda dei casi; gli affitti, invece, si perfezionano solo in seguito a visite dell’appartamento, organizzate insieme a decine di altri potenziali inquilini, i quali, spesso, pur di garantirsi un tetto, propongono offerte al rialzo sul canone mensile. Dinamiche ad oggi impensabili in Sicilia e che difficilmente si manifesteranno nei prossimi anni, salvo che l’isola riuscirà ad imporsi come polo industriale, tecnologico e dei servizi al pari delle capitali europee prima citate. L’estrema improbabilità che ciò accada è esattamente il motivo per cui, in Sicilia, il turismo è argomento molto caro agli isolani.

In un territorio che perde residenti, limitare una delle poche fonti di domanda esterna può ridurre reddito e presidio commerciale senza creare automaticamente nuovi abitanti. Un appartamento rimosso dal circuito dalla locazione turistica non trova necessariamente una famiglia o un professionista disposto a trasferirsi nel Comune; cosa già vera nelle capitali europee ad elevata pressione abitativa, ma ancor più evidente in Sicilia. Allo stesso tempo, la scomparsa dei visitatori può rendere insostenibili attività commerciali che sopravvivono grazie a una clientela molto più ampia di quella residente.

Anche il rapporto tra turismo e sicurezza urbana merita di essere attenzionato. In un centro storico segnato da immobili degradati o strade buie e poco abitate, il recupero e l’occupazione regolare di un appartamento causano manutenzione, illuminazione, passaggio di persone, segnalazione dei problemi e un presidio informale che riduce la sensazione di abbandono. In alcuni contesti siciliani, l’ospitalità diffusa può contribuire al presidio e alla riqualificazione, e questo possibile beneficio deve entrare nella valutazione locale insieme alle eventuali esternalità negative delle presenze turistiche.

Tenere gli affitti brevi stabilmente al centro del dibattito politico pubblico produce, infine, un rischio di agenda: si interviene sul fenomeno più visibile e facilmente regolabile, mentre restano sullo sfondo i principali problemi italiani, quali burocrazia, tempi della giustizia, pressione fiscale, edilizia sociale e inutilizzo del risparmio.

Con la nuova proposta europea si rischia, insomma, di applicare alla Sicilia una diagnosi già di per sé opinabile, costruita per mercati metropolitani europei con dinamiche demografiche e sociali diverse. Un’analisi che contasse soltanto l’alloggio potenzialmente sottratto alla residenza e attribuisse valore zero alla filiera, al gettito e al presidio urbano sarebbe incompleta.

La conclusione più rigorosa oggi

All’11 settembre 2026 nessun Comune italiano può limitare un affitto breve in forza del nuovo Affordable Housing Act, perché il regolamento non è ancora stato approvato. I poteri esistenti continuano a dipendere dal diritto vigente e devono rispettare gli attuali vincoli europei.

Se il testo venisse approvato senza modifiche rispetto all’attuale formulazione, le autorità competenti non avrebbero mano libera, ma parametri ben definiti: soglia prezzo reddito, tendenza decennale, previsione triennale, prova di un effetto significativo per almeno tre anni, perimetro necessario, confronto con alternative, registrazione effettiva, protezione della residenza principale, transizione, ricorso, pubblicazione e durata massima.

Questo rende infondata l’idea di un potere comunale illimitato, ma non rende infondati i timori degli operatori: l’eventuale regolamento potrebbe rendere più solide misure limitative dell’attività di affitto breve nelle aree che superano i test, ma resta ferma la difficoltà legislativa che i comuni riscontrerebbero nel predisporre un testo normativo secondo i criteri europei e adeguatamente giustificato ai sensi della proposta.

FAQ

L’Affordable Housing Act è già legge?

No. È una proposta della Commissione del 9 settembre 2026. Deve essere approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

Servirà una legge italiana di recepimento?

No, se sarà approvato come regolamento. Potranno però servire norme regionali su competenze, autorità e procedure.

Ogni sindaco potrà vietare gli affitti brevi?

No. Il Comune dovrà essere competente secondo la legge regionale e rispettare tutti i requisiti europei.

La soglia di otto fa scattare automaticamente i limiti?

No. È solo il primo requisito. Servono anche tendenza storica o soglia 10, previsione triennale, prova dell’effetto negativo, necessità, proporzionalità e tutte le altre garanzie.

La prima casa potrà essere limitata?

Non con misure fondate soltanto sull’accessibilità e disponibilità della casa ai sensi dell’Affordable Housing Act.

La seconda casa è sempre colpita?

No. Può rientrare nel perimetro, ma solo in aree sotto stress e con una misura locale conforme ai test. Non esiste un divieto europeo automatico.

Il regolamento stabilisce un limite di giorni o di immobili?

No. Chiede alle autorità di calibrare le restrizioni secondo scala, frequenza e carattere commerciale, senza fissare soglie uniche.

Le vecchie regole comunali decadono?

No. Le misure adottate prima dell’entrata in vigore sono escluse dalla nuova disciplina, ferma la loro conformità al diritto oggi applicabile. È uno dei punti più controversi dell’attuale proposta.

Informazioni verificate dal team compliance Letstay - 14 settembre 2026

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Federico Lo Bianco - Head of Compliance, Letstay.

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